马云攀等代表：
您等9位代表提出的“关于实现耕地保护与农业产业发展齐头并进的建议”收悉，现答复如下。
粮食安全是国家安全的重要组成部分，是保障我国经济发展、社会和谐、政治稳定的重要基石，耕地是农业生产最根本的基础性资源，要保障国家粮食安全，就必须不打折扣地守住 18 亿亩耕地红线。从第三次全国国土调查数据看，“二调”以来的 10 年间，全国耕地减少1.13亿亩,其中我县减少10.9万亩，主要原因是农业结构调整和国土绿化。耕地的“非农化”“非粮化”现象如果蔓延，将会对国家粮食安全构成一定威胁。当前不同利益主体的决策行为与产业发展取向共存并相互叠加，导致耕地的“非粮化”趋势，在一定程度上对国家粮食安全造成潜在威胁。党中央、国务院始终高度重视粮食安全问题，并将其作为治国理政的头等大事。习近平总书记在党的二十大报告中提出: “全方位夯实粮食安全根基，全面落实粮食安全党政同责，牢牢守住 18 亿亩耕地红线，逐步把永久基本农田全部建成高标准农田，确保中国人的饭碗牢牢端在自己手中。”2022 年中央一号文件《中共中央国务院关于做好 2022 年全面推进乡村振兴重点工作的意见》明确提出，“牢牢守住保障国家粮食安全和不发生规模性返贫两条底线”，“落实‘长牙齿’的耕地保护硬措施。”保护耕地就是保护粮食安全的生产力，只有保护耕地安全，才能保证以粮食为主的农产品产量，粮食安全问题才能得到根本解决。
根据上级要求，我县“三区三线”划定在2020年全县31.04万亩耕地基础上，划定耕地保护面积30.98万亩、永久基本农田保护任务17.4万亩，自2023年开始，国家按“三区三线”划定的耕地保护任务进行考核，对完不成耕地保护任务的当年考核实行一票否决。《中华人民共和国土地管理法》及《自然资源部农业农村部国家林业和草原局关于严格耕地用途管制有关问题的通知（自然资发〔2021〕166号）等法律政策对耕地保护要求更加严格，要求严格落实永久基本农田特殊保护制度，永久基本农田只能用于粮、油、棉、糖、菜的种植生产，任何单位和个人不得擅自占用或者改变其用途；严格管控一般耕地转为其他农用地，一般耕地主要用于粮、棉、油、糖、菜等农产品及饲草饲料生产，在不破坏耕地耕种层且不造成耕地地类改变的前提下，可以适度种植其他农作物。而发展五味子等中药材、板栗核桃、茶叶、密植桑园、香菇木耳大棚、畜禽水产养殖等产业占用耕地的，将造成耕地流向园地、林地、设施农用地等其他地类，进行套栽套种的，从实践情况看也极易被认定为其他农用地，造成耕地流失减少。为增加农村、农民收入，我县推进及农民自发发展各种农业产业用地需求较大，而由于我县山大沟深的地理现状，选址多占用耕地，按政策要求，对产业结构调整造成耕地变为其他农用地的，一是要严格控制，二是要落实耕地进出平衡，产业发展用地与耕地保护矛盾较为突出。
我县耕地保护还面临其他压力，一是由于退耕还林，树木生长达到林地或园地标准后，形成耕地流失减少；二是我县大量实施易地搬迁和旧宅腾退，近年累计搬迁8043户27399人，偏远高山耕地因搬迁后无人耕种形成弃耕，逐渐出现耕地撂荒及自然成林，从而造成耕地流失无法恢复或恢复后难以长期稳定利用；三是随着生态环境的不断向好，我县野生动物不断增多甚至泛滥，野猪等动物啃食破坏庄稼的情况较为普遍，导致偏远耕地绝收的情况时有发生，加之农村劳动力大量外出务工，偏远耕地撂荒或栽植容易管护的树木等情况较多，造成耕地面积减少。
2023年，根据国、省、市安排部署，结合我县实际情况，开展了耕地流出恢复整改工作。耕地恢复任务主要来自两个方面，一是耕地和永久基本农田划定成果核实处置。“三区三线”以2020年变更调查成果耕地为基础，划定耕地保护任务及永久基本农田，至2022年9月“三区三线”划定成果启用，由于历时较长，因各种原因划定的耕地和永久基本农田保护范围内出现部分“非耕地”。 根据国、省、市安排，需对下发的耕地保护目标内“非耕地”核实处置图斑3006个7938亩（其中永久基本农田“非耕地”核实处置图斑1248个2882亩），按照“整改恢复为主，调整补划为辅”的原则开展处置工作，省市要求就地恢复比例不低于50%。二是“十三五”耕地保护缺口恢复。我县“十三五”末耕地保护目标任务41.9万亩，“三区三线”划定全县耕地保护目标任务30.98万亩，较“十三五”末耕地保护目标任务缺口10.9万亩，按照国家要求，从2023年至2027年要用5年时间按10%、10%、20%、30%、30%比例逐年恢复补充，2023年按10%比例需恢复任务1.09万亩。通过全县上下共同努力，2023年我县耕地恢复完成1.5万亩，通过年度国土变更调查举证，经国省市审核，认定为耕地。在首考之年，确保我县通过耕地保护年度考核。
根据您等9位代表建议，结合耕地保护相关法律政策，我们将从以下几方面做好耕地保护、农业产业发展用地等工作。
一是坚持最严格的耕地保护制度。守好耕地红线，严保严管是关键，必须像保护大熊猫那样保护耕地。落实最严格的耕地保护制度，强化全社会耕地保护意识，强化土地用途管制，严格管控耕地转为其他农用地，着力加强耕地数量、质量、生态“三位一体”保护，坚决落实耕地占补平衡和进出平衡，确保耕地数量稳中有升，通过土地综合整治和高标准农田建设等措施，进一步提升耕地质量。全面落实耕地保护田长制，构建县、镇、村三级田长耕地保护责任体系，落实耕地保护责任目标。各级田长根据田长制制度，定期开展巡田工作，对违法占用和破坏耕地行为早发现、早制止、早上报，形成“农田有田长”“地块有人盯”的管理模式。对违法占用破坏耕地和永久基本农田的行为严格查处，查事与查人相结合，通过严管重罚，确实杜绝违法占用、破坏耕地现象。
二是合理开展耕地恢复。在今后的工作中，我们将鉴往知来，继续坚持各镇、村在耕地恢复中好的经验和方法，改进不足，在选择恢复耕地来源时，统筹考虑恢复任务和恢复地块情况，充分征求村民意愿，提高恢复耕地质量，确保恢复耕地可长期稳定利用。并会同农业农村等部门，对恢复耕地加强后期管护采取土地整治、地力培肥等措施提高耕地质量，落实地力补贴、种粮补贴等惠农政策提高农民种植积极性，全面做好耕地保护工作。同时，对农业产业占用耕地的要严格管控，避免出现一边占用耕地发展产业造成耕地流失，一边对园地等其他产业用地投入大量人力、财力进行耕地恢复的情况。
三是规范农业产业用地。在产业选址阶段，以国土空间总体规划为指引，做好引导和服务，合理利用和节约集约用地，优先占用空闲地和非耕地，鼓励占用荒山、荒坡等未利用地，不占或少占耕地，禁止占用永久基本农田。对确实无法避让耕地的，指导用地单位依法先行落实耕地进出平衡，即占用前利用其他农用地先开垦数量、质量相当的耕地，经验收合格后，再占用耕地进行产业发展，待耕地“大占补”政策施行后，按“大占补”规定督促用地主体落实耕地占补平衡，在保障农业产业项目的同时，确保耕地数量不减少、质量有提高。
感谢你们对自然资源管理工作的关注和建议，在今后的工作中，我们将进一步加大宣传力度，提高全社会耕地保护和节约集约用地意识，严格执行耕地保护和用地政策，采取有效措施，确保农业产业合理选址、依法合理用地，进一步做好耕地保护和农业产业用地保障工作，为我县农业产业发展，坚守18亿亩耕地保护红线、确保粮食安全作出积极贡献。
镇安县自然资源局
2024年6月12日
